供暖体制改革的逻辑起点

供暖福利制度最严重的弊端是，政府的补贴是按照身份分配的，而不是按照真正的需要分配的，因而正在进行中的供暖体改应该确立一个公平的逻辑起点，这个起点由两条原则构成：第一，个人承担取暖责任；第二，政府应当重新设计供暖补贴支出的结构。

从2003年开始，东北、华北、西北以及山东、河南等地的城镇开始供热体制改革试点。对于供暖体制，首先需要明确一个基本方向，那就是取消供暖福利制度。原因在于，这一福利制度是极不科学的。

传统的供暖体制是“单位包费、福利供热”，这是以住房福利制度及单一的住房公有制为基础的。供暖企业与交费企业都为国有单位，供暖是政府在职工货币性收入较低的情况下提供的一种实物福利。几十年下来，供暖被供职于国有单位的民众普遍地理解为一项政府福利。

这种福利制度最严重的弊端是，政府的补贴是按照身份分配的，而不是按照真正的需要分配的。

事实上，在计划经济时代，国字号员工本来就属于中高收入群体，他们恰恰享受了供暖福利，那些低收入群体往往得自己负担取暖的全部费用。也就是说，在供暖问题上，政府的财政没有发挥其公共功能，没有雪中送炭，而是锦上添花。

很多人声称，计划经济有助于实现公平，事实也许并非如此。耶鲁大学管理学院的陈志武教授最近的一项实证研究表明，政府对经济的控制越强，地区间收入差距不仅不会缩小，反而会不断扩大。陈志武将数据从北京到各省会城市，到地区市，再到县一级级排列，结果显示：人均固定资产投资从最高点依次下降至最低点，人均GDP也从最高依次下降至最低。

国家福利的配置也表现了同样的特征。收入最稳定的国家机关干部、国有垄断企业员工所享受的国家福利也是最多的，比如住房福利，保险福利，当然也包括供暖福利。

目前，城镇80%以上的住宅已经归居民个人所有。这其中，部分民众通过原有公房的改革而获得房屋产权，但更有相当比例的民众是直接购买了商品房，后者的房屋供暖费用完全由个人承担。继续保留供暖福利，对后一部分居民就是明显不公的。

因此，供暖体制改革的逻辑起点是全面停止福利供暖(少数低收入人群除外)，原则上每个人应当自行承担自己的取暖责任。

目前的改革方案中，特别推出“暗补变明补”。这是将人们的福利心理渐进割断的一种过渡性政策。问题的关键是，现在的“暗补变明补”仍然是以国家机关和国有单位职工理应享有供暖福利为前提的。这个前提本身就是不科学的，原因如上所述。

由于供暖福利的享受者比公车福利的享受者范围广泛得多，包括不少供职于国有企业而现在失业、退休的低收入群体，因而补贴的存在始终会给他们以某种心理慰藉，而“暗补变明补”的政策尽管存在着不合理，却未必会招来严厉批评，甚至会被喝彩。

但“暗补变明补”式改革本身的不公平，并不会因为改革所涉及的人群的特殊性而发生改变。

近几年来各地尝试的公车改革之所以遭到舆论的强烈批评，就是因为这些改革是以大大小小官员有权享用公车为前提的，并据此向各级官员发放高额货币化车补，每月上千元的补贴，已经相当于普通民众的月薪了。这是一种把旧体制的不公平公开化的改革，注定难以获得民众认可。

供暖改革应当为自己建立一个公平的逻辑起点，这个起点由两条原则构成：第一，个人承担取暖责任，第二，政府应当重新安排供暖补贴支出的结构。

供暖的市场化改革，并不是说政府就完全不再承担任何责任。但此种政府福利的分配，不应再按照居民的身份，或者看他就职于哪种类型的单位而定，而应考察居民的收入与生活现状，在此基础上，对那些收入太低无力取暖的人群，予以适当补贴。

这样，改革就既不是政府“甩包袱”，也不是简单地“暗补变明补”，而是让政府在市场之外发挥其应有的作用——以财政资金帮助那些真正需要帮助的民众。

通过这样的改革，一些现在享受供暖福利的低收入人群可能会继续享受政府的补贴，但这种补贴已经是建立在公共财政基础上，是颠覆了计划体制后，按照公平原则在市场之外采取的社会政策。

供暖体制改革无疑将是一次利益调整，可以预计，这样的利益调整过程是有难度的，甚至可能被扭曲——目前享受供暖福利的主体正是国家机关工作人员，改革未来的受益者却应该是中低收入群体，而这些人往往很难在改革方案的决策过程中表达自己的诉求。改革能否按正确的方向前进，取决于是否能够突破这一瓶颈。

拥有决策权的各级政府官员会不会取消自己已经习惯的福利，把原来补贴给他们的财政资金慷慨地让出来，补贴那些真正需要的低收入民众？实现这一点，恐怕需要对改革方案的决策程序本身进行改革。

通过人大的控制与审议，提高决策过程中民众的参与度，将是供暖体制改革取得成功的制度保障。