20世纪70年代中期以来，一种基于市场的、全新的节能项目投资机制“合同能源管理”(EPC)在市场经济国家中逐步发展起来，而基于这种新机制运作的专业化的“节能服务公司”(国外简称ESCO，国内简称EMCo)发展十分迅速，尤其是在美国、加拿大等国家，节能服务公司已发展成为新兴的节能产业。
合同能源管理是由节能服务公司与客户签订技术和能源管理服务合同，负责融资并承担技术和财务风险，为客户实施和管理节能项目，在合同期内按合同规定与客户分享节能效益，以收回投资并取得相应的利润，并在合同完成后将节能项目无偿交付用户使用的服务方式。当前，我国合同能源管理的现状折射出我国节能产业的初步形成以及面临的发展问题，寻找制约我国合同能源管理发展的短板，并提出促进我国合同能源发展的政策建议，对我国节能产业的健康前行意义重大。
合同能源管理：在克服市场障碍中生长
1998年，合同能源管理开始引入我国。当时，为履行对联合国《全球气候变化框架公约》的承诺，我国政府与世界银行(WB)和全球环境基金(GEF)合作，于1998年12月开始实施“WB/GEF中国节能促进项目”。该项目的主要目标是引进、示范、推广“合同能源管理”模式，建立基于市场的节能新机制。“WB/GEF中国节能促进项目”的执行分为两个阶段：一期支持成立三个示范性的节能服务公司，建立国家级的节能信息传播中心，为项目提供技术援助；二期在一期示范成功的基础上建立更多的、各种类型的节能服务公司，并为他们的组建、运营和发展，提供强有力的支持，促使中国节能产业的形成。
当时，为了保证“WB/GEF中国节能促进项目”一期的实施，世界银行提供了6300万美元的贷款，欧洲委员会和全球环境基金还分别提供了500万美元和2200万美元的赠款。凭借雄厚的资金支持，“WB/GEF中国节能促进项目”一期的实施获得了巨大的成功。到2006年项目一期结束时，北京、山东、辽宁三个示范性公司共实施节能项目450多个，完成节能投资超过六亿元，资产总额超过了三亿元，有效地带动了国内节能服务产业的发展。到目前为止，国内专门从事合同能源管理的公司已经达到300多家。节能信息传播中心也完成将近一百个节能项目案例的开发和将近30个节能技术指南。
与“WB/GEF中国节能促进项目”一期实施时的红火相比，2004年启动的项目二期的实施要冷清许多。这是因为，由于一期示范和宣传的顺利实施，世界银行决定改变策略，由对所扶持企业直接赠款，改为将二期赠款2600万美元中的2200万美元成立商业贷款的专项担保资金，并委托中国经济技术投资担保有限责任公司(简称中投保)作为担保业务的实施机构，以吸引更多的企业成为节能服务公司。而在中国大多数节能服务公司中，能够达到担保条件的只是少数。从实施的情况看，到2008年底，中国经济技术投资担保有限责任公司与北京银行(18.88,0.02,0.11%)等10多家银行合作，一共为41家节能服务公司担保节能项目127个，贷款本金5.01亿元人民币，担保金额4.54亿元人民币，项目总投资7.9亿元人民币。而那些缺乏资金而又难以获得贷款担保的节能服务公司，要么选择艰难的自我融资，要么选择退出。
事实上，我国一直非常重视合同能源管理的推广，早在2000年6月，原国家经贸委资源节约与综合利用司就发出了《关于进一步推广“合同能源管理机制”的通告》，在全国推广合同能源管理。此后，在历年的节能宣传周、节能中长期专项规划以及我国关于能源的论坛、通知、文件中，“推行合同能源管理、节能融资担保等新机制，克服节能新技术、新产品推广中的市场障碍”被屡屡提及。2008年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大一次会议所作的政府工作报告也明确指出，要“大力发展节能服务业”。
融资困难：三方共赢的理想模式受到制约 采用合同能源管理方式进行节能改造，能源用户不需要事先支付改造和服务费用，而是通过与节能服务公司在合同期内分享节能收益的方式，支付费用和分享收益。而节能服务公司凭借自己的专业优势，在有效降低客户能源消耗的同时获得自己的收益。可以说，这是一种节能服务公司、能源用户和社会三方共赢的理想模式。然而，合同能源管理在我国的发展却并不顺利，问题主要包括以下四个方面：
一、节能服务公司融资困难
由于需要事先垫付所有投资，合同能源管理项目的实施必须以充足的资金为前提。因此，强有力的融资支持成为节能服务类企业发展壮大的生命线。但是，我国大多数节能服务公司尚处于发展初期，普遍存在注册资本较小、财务制度不规范等问题，在银行贷款审核过程中信用评级较低，银行必然以提高担保要求等措施来弥补。
目前，我国节能服务公司获得贷款担保的可行办法，是通过向中国经济技术投资担保有限责任公司申请使用合同能源管理项目担保基金为其担保。但是，要获得这样的担保却并不容易，到2008年底，在全国300多家从事合同能源管理的节能服务公司中，只有41家获得了贷款担保，大多数节能服务公司依然处在融资乏力的困境中。自身担保资源有限以及得不到外部担保，制约了节能服务企业融资的进行。加之，目前我国银行还没有与“合同能源管理”这一模式相配套的贷款品种以及合同能源管理仍存在一定风险等原因，导致我国节能服务公司很难通过银行等金融机构为项目融资。
据统计，我国的节能服务公司有92%面临融资困难问题，如果能够顺畅融资的话，至少有50%以上的节能服务公司发展速度会提高一倍。需要指出的是，与节能服务公司因资金不足而步履艰难相比，我国节能服务却需求强劲。统计表明，我国节能减排市场每年至少有3000亿到5000亿元的市场投资规模需求，而在未来，这个数字有望上升到一万亿元。
二、现行财务管理制度不利于合同能源管理项目的实施
政府机关、公用事业等是节能服务的重点领域，但是，这些单位的财务管理制度对合同能源管理项目的实施却存在着政策阻碍。
一方面，中央和地方财政预算的单位没有支付节能服务收益的对应科目，财政预算没有办法为节能服务提供资金，节能服务公司开具的节能服务发票也不能视同能源费用入账抵扣，使得节能服务公司即使为政府机关、公用事业单位实施了合同能源管理项目并取得了预期的效果，也难以取得服务收益。
另一方面，我国财政实行收支两条线，按照现行政策，实行合同能源管理节约的能源费用也不能由用能单位进行处置。而且，作为政府机关、公用事业等单位，每年的水电等能源费用都有固定预算，如果能耗开支今年降低很多，那么下一个财政年度该项拨款就可能被减少。例如，一家政府机关每年的用电费用为100万元，引入能源服务降至60万元，但是，根据政府部门实报实销的财务制度，该政府机关不但无法将省下来的40万元节能效益拿出来与节能服务公司分享，而且下一年度的电费还有可能减少。这样一来，不仅节能服务公司的投资无法收回，而且上述这些用能单位也没有引入能源服务的积极性。
三、现行税收制度导致节能服务公司纳税负担过重
基于市场运作的节能服务公司为客户提供合同能源管理服务时，其中也包括通过面向全社会的采购，为客户优选节能设备。然而，我国税务部门总把节能服务公司视为一般的节能设备销售商，误认为它是通过转卖节能设备从中获利，因此把节能服务合同看成设备购销合同。这样，税务部门就把节能服务费视同一般节能设备销售商的加价，纳入增值税的规范，也就是说，把本应该是适用税率为5%的服务业营业税的部分变成了17%的增值税，税负较重，不利于合同能源管理的发展。
同时，节能服务公司的收益来自于节能效益的分享，由于税务部门把节能服务公司的服务看作简单的设备销售，因此把节能效益分享看成了设备销售的分期付款。根据我国税收制度的权责发生制，在节能服务公司把节能设备安装到客户后就被认定为设备销售已经实现，这样，在节能服务公司为客户实施合同能源管理项目后还只刚刚开始分享节能效益(刚开始回收投资)时，就被认定应立即按合同全额上缴企业所得税。本来节能服务公司为客户出资做项目已承担了风险，还得为尚未得到的收入提前支付所得税，且税负较重，不利于我国合同能源管理项目的发展。
四、信誉体系不完善阻碍了合同能源管理服务业的发展
目前，我国企业的信誉环境尚待改进，无论是节能服务公司还是耗能企业，都存在这个问题。企业怀疑节能服务公司的承诺是否是真的；节能服务公司怀疑客户能否真正按合同分享节能效益。由于节能服务公司投资的不是独立项目，合同能源管理项目的运行依附在客户身上，由于自身没有主动权，因此节能服务公司风险很大，往往是项目已经实施了，等到向客户分享节能效益时，对方却以种种理由(比如，没有达到合同规定的节能量等)拒绝付款。特别是一旦客户出现重大人事变更，分立、改制，法律诉讼等情况时，节能服务公司的收益更是难以保障。同时，节能服务公司面对的往往是一些需要通过节能改造降低成本的经济效益较差的企业，进一步加大了节能服务公司分享节能效益的风险。由于回款风险问题，节能服务公司虽然面对大量的合同能源管理项目，却经常举步维艰。
政策建议：建立多层次的融资体系
1、建立适应合同能源管理发展的多层次的融资体系
为有效解决节能服务公司融资难的问题，一是建议中央和地方政府从支持节能减排的资金中拿出部分资金成立相应级别的节能担保基金，为节能服务公司实施合同能源管理项目进行融资担保。二是建议各地将对合同能源管理项目“后补助”的资金改为成立融资担保基金。目前，上海、福建、宁波等省市，为促进合同能源管理的发展，纷纷采取对合同能源管理达标项目进行“后补助”的方式，但是，这种补助对企业的吸引力并不大，而且依然解决不了节能投资的来源问题。如果将补助资金改为融资担保基金，就可以充分利用担保机制的放大作用，很大程度上解决合同能源管理项目的融资问题。三是建议银行和非银行金融机构要根据节能项目的特点，特别是合同能源管理项目的特点，设计出多种投资和融资金融品种，以切实可行的多种渠道和模式为节能服务公司投资和合同能源管理项目融资创造有利环境。
2、将节能改造费用列入公共机构的预算和采购
在国外，1992年美国两院议会通过议案要求政府机构与节能服务公司合作，以合同能源管理模式实施政府楼宇的节能改造，从而达到既不需要增加政府预算，又取得政府机构带头节能的效果。在这个法案中，允许政府机构在不增加能源费用的前提下，把合同能源管理项目所节约的能源费用与节能服务公司分享；同年加拿大政府也通过实施“联邦政府建筑物节能促进计划”(简称FBI)，以合同能源管理模式推动政府机构的节能。针对我国公立机构财务管理制度给合同能源管理发展带来的壁垒，建议有关部门出台规定，将节能改造费用视同能源费用列入公共机构的预算和采购，或者在一定时期内，对公立机构的能源费用实行固定额度预算制度，允许公共机构在不增加能源费用的前提下，把合同能源管理项目所节约的能源费用与节能服务公司分享。这样一方面可以解决现行财务管理制度对合同能源管理项目的政策壁垒，另一方面可以有效提高能源用户的节能积极性。
3、允许节能服务公司按照服务业营业税税率交纳节能服务税
根据目前合同能源管理项目所存在的税负较重、提前纳税等问题，改革现行的税收制度，一是允许节能服务公司将超出设备价格的收益部分按照服务业营业税5%的税率缴纳所得税，同时，按照合同能源管理实施的节能项目节能量，确定减免税收的优惠幅度，节能量越大，优惠幅度就越大；二是在可能的情况下，考虑合同能源管理项目节能服务公司分年度获得节能收益的实际情况，分年度缴纳服务所得税。
4、建立适应合同能源管理发展的评估和信用体系
为有效规避合同能源管理发展中的信誉风险，需要建立相应的评估和信用体系。首先应由政府主管部门或授权的行业组织成立专家评审委员会，对从事合同能源管理的节能服务公司进行资质认定，并将认定结果通过权威的渠道进行发布。其次，为解决合同能源管理实施过程中对节能量的认定所存在的分歧问题，要尽快建立适应合同能源管理发展的节能评估体系，要加强节能监测，完善节能监测体系，以便为合同能源管理节能量的确定和项目的实施打下良好的基础。最后，为有效降低合同能源管理项目实施中的回款风险，建议将用能单位的合同能源管理项目的回款情况纳入央行的征信系统，以有效遏制用能单位失信行为的发生。
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