1、概述
为了加快推进城镇供热体制改革，在我国“三北地区”开展了城镇供热体制改革的试点工作。针对我国北方地区城镇居民的冬季供热采暖问题，2003年7月21日“八部委”（建设部、国家发展和改革委员会、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环保总局）颁布了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》（建城[2003]148号）。其主要指导思想是：稳步推进城镇用热商品化，逐步建立城镇供热新体制；加大技术创新力度，促进节能建筑的推广应用；主要内容是：改革用热制度，停止福利供热，实行用热商品化，提高热效率，继续发展和完善以集中供热为主导、多种方式相结合的城镇供热采暖系统，加快供热企业改革，培育和规范城镇供热市场。
建筑节能的技术途径有两个方面，一是采暖建筑的节能主要依靠减少围护结构的耗热量，二是提高供热系统的热效率。1986年发布试行国家第一部《民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑部分）》，标志着我国建筑节能工作正式开始启动。我国幅员辽阔，国土总面积960万平方公里，纵跨热带、亚热带、温带、寒带四个气候区的国情。为推行建筑节能，在建筑设计标准上，我们把全国划分成：北方寒冷地区，夏热冬冷地区和夏热冬暖地区，三类地区制定不同的建筑节能设计标准。
为保证新建建筑按节能设计标准进行设计和建造，建设部不仅把节能设计标准中的关键条款纳入工程建设强制性条文予以实施，而且还于1999年出台了《民用建筑节能管理规定》76号部长令，要求业主、设计、施工、监理单位等必须按节能设计标准执行。这些工作为我国建筑节能技术的实施打下了良好基础。
2、建筑节能存在的主要问题
2.1建筑节能尚处在起步阶段
从我国试行第一部建筑节能设计标准以后，1999年把北方地区建筑节能设计标准纳入强制性标准进行贯彻。但是，事实上节能设计标准却很难推开。以北方地区为例，建设部2000年组织了对北方地区2个直辖市、8个省、3个自治区贯彻建筑节能设计标准的检查，发现达到建筑节能设计标准的节能建筑只占同期建筑总量的6.4%。截止2000年底，全国既有房屋建筑面积，城市已至76.6亿平方米（其中住宅44.1亿平方米），农村则达200.4亿平方米（其中住宅建筑约占80%）。其中能够达到采暖建筑节能设计标准的只有1.8亿平方米，仅占全部城乡建筑面积的0.6%，占城市房屋建筑面积的2.3%。270多亿m2的既有建筑，存在着保温隔热性和气密性差、供热系统热效率低下等问题。可见，如果不进行节能改造，在未来几十年里，这些既有建筑将无节制地消耗大量能源。
2.2节能建筑市场的技术、材料、产品严重供应不足，质量难以保证
建筑节能产业是随着我国建筑节能工作的开展，正在发育的一个新兴的产业。随着建筑节能标准的实施，对相关的技术、节能墙体材料、节能门窗、玻璃、变流量的热力控制装置、新型的节能供热（冷）方式、热计量及温度控制装置等需求急剧上升。在这种有效需求的拉动下，各种新技术、新产品层出不穷，部分满足了日益增长的需求。如新型墙体材料产量不断增加，年生产能力达1千亿块标准砖；塑料门窗市场逐步扩展，年生产能力达149万吨。然而，存在的问题有：达到节能性能的墙体、保温材料供应严重不足；创新能力差，新技术、新产品的研究开发相对滞后；塑料门窗行业乱。
这些问题不仅妨碍建筑节能产业和市场的健康发展，并且对工程质量产生严重影响，使节能建筑达不到预定的节能、环保和热舒适性目标。
2.3能力建设严重滞后
建筑节能工作的开展离不开决策者、政策制定者、组织管理者、设计及施工人员，尤其是广大人民群众的共同参与，离不开节能标准体系的指导。但是，目前我国建筑节能方面的能力建设严重滞后。
具体表现在如下几个方面：南方炎热地区、公共建筑、工业建筑节能标准尚未出台；大量新技术、新产品也缺乏相应的标准进行规范；上至决策者，下至群众均缺少建筑节能的基本知识和意识；政府监管部门和大多数设计、施工、监理、物业管理人员中，建筑节能知识缺乏，培训工作跟不上，因而难以保证节能建筑在建设过程中的质量。
2.4供热计量方式不完善，管理落后，配套设施条件差
2.4.1供热系统热计量方式和热费分摊问题
供热系统缺乏总量控制与计量，单管串联式供热方式把消费者作为一个群体捆绑在一起，无法进行分户计量，即损害了交费者利益，又助长了有些热用户不交热费却用热的“蹭热”之风。新建筑按分户计量系统设计，大部分系统又不装热表。尽管许多专家提出各种热计量方式及建筑物的热费分摊问题（如温度法，热量法），但是全面推行这些方法还需要进一步完善配套技术和相关政策法规，以及人们的认识和认可过程。
2.4.2集中供热率低，分散锅炉房供热管理乱
各地在供热规划与管理上，长期沿袭部门分割、分散管理的模式，开发一处住宅、新建一处小锅炉房、新设一个供热企业的现象十分普遍，这些供热单位建制不全，管理混乱，短期行为严重。所以分散锅炉房供暖系统随处可见，城市集中供热率低。
2.4.3供热效率低，污染严重
各地的集中供热虽有不同程度的发展，但长期以来热源建设缺乏统一规划管理，大量分散锅炉房普遍存在，10吨以下分散小锅炉能耗高，大马拉小车现象十分严重。供热管理落后，热效率低，是影响我国三北地区冬季大气环境的主要污染源。
2.4.4供热效果差
各地政府都把保证居民供热质量作为冬季的一项重要工作来抓，有的城市还制定了相应的法律法规。虽然这些法律、法规对保证供热质量起到一定的作用，但由于供热系统的设计问题，扩建改建问题，管网水力失调严重，运行管理落后，各地每年仍然有一部分居民的室内温度得不到保障。
2.4.5社会因素
经过几年的示范和试验，也反映出另一个方面的问题，即在引入热计量和按热耗收费时，没有考虑在社会、经济、制度体制上存在着显著的差距。原以为实行热计量和按热耗收费，用户热费会立即降下来，同时会显著节能，其实不然。从长远意义上来讲，这样的认识是正确的，然而短时间内基于这种观点制定政策只会导致不现实的期望。
3、推行建筑节能的措施
3.1节能建筑设计
供热系统控制和供热收费改革是一个提高建筑节能的关键措施，另一项措施是提高建筑物围护结构的能效。除了改变供热（冷）系统外，促进建筑节能的主要手段是减少通过建筑围护结构的耗热量。在建筑设计中，特别是大型商业建筑，要充分利用自然条件（太阳能、风向等），优化建筑室内气流组织和舒适度，最大限度的利用有效的热（冷）量，如置换通风技术等。
3.2既有建筑改造
既有建筑的主要节能改造费用较高（即投资回收十年以上），因为基本设计已经确定，大的改造投资大。但是，如果用户有积极性减少热费，有供热控制手段，简单的节能措施，如嵌密封条减少冷风渗透，就可以取得显著的节能效果。另外，随着中国家庭获得住房产权，用户有积极性，对墙体保温、安装节能门窗。这样既有建筑同样可以达到节能目的，业主也容易接收。
3.3执行建筑节能标准，促进新建建筑节能
在现有条件下，地方政府首要推行的建筑节能项目应包括以下几个基本要素：
(1)制订各地实施新建建筑节能标准的规定，建筑节能标准包括有利于用户控制的室内管道标准和计量收费标准；
（2）首先在新建建筑上实施供暖收费改革，然后逐步过渡到现有建筑；
（3）搞节能材料和节能产品的评估项目，依靠市场机制促进高质、节能产品的生产。
过去多少年来大量的经验表明，激励措施不足以使新建建筑实现低成本节能的可能性。只有把促进建筑节能对个别消费者的经济和舒适利益以及附加的主要社会效益结合起来，并执行更有说服力的成本效益措施，才能使建筑节能可持续发展。
4、推行建筑节能、按热收费的关键
4.1政策方面的工作
政府部门对建筑节能工作不断的支持是未来几年中国建筑节能工作取得成功的关键。改造采暖供热系统，不断提高建筑能效需要国内各方面的努力，需要各类组织机构在今后几年内的共同合作。只有得到中国政府最高层的支持，并打破传统组织界限，把与建筑节能、按热收费工作有关的部门有效地组织起来才能推动中国建筑节能的发展。
4.2采暖地区供热改革
供热计量收费系统改革和有效地执行建筑节能标准都需要政府强大的支持。中央政府需要为全面改革指引方向，审批基本方案，组织改革的实施。一些重要的政策工作包括相关部门批准热收费改革的基本方案，加大力度执行采暖地区建筑节能标准；组织必要的投资和融资以保证改革和项目有效的实施。政府的承诺和组织是真正将供热改革贯彻实施的关键。
4.3专项投资和项目支持
在标准规范和政策调整的激励下，对建筑节能的绝大部分的投资应由企业和用户解决。商业贷款是最适合的贷款来源。公共资金（如来自政府或国际捐赠者）应用于推动建筑节能标准的实施，政策的修改、制定，建立有效的市场运作环境。
4.4建筑节能具体技术措施
制定按热计量的建筑室内采暖系统的设计规范；
对中国建筑采暖计量试点示范工程进行评估；
对现有的节能建筑实际节能进行评估；
对各类建筑节能措施的成本效益进行研究；
对供热（冷）的热价进行研究；
对各地区供热方式进行分析评价，制定相应的计划；
制订和实施政府参与的设计和建造节能建筑的项目；
对不同节能措施的节能效果和成本效益进行研究；
加强供热运行调控，实行量化管理。
4.5.1供热系统运行调节控制
在我国推行建筑节能和供热改革，节能建筑建成后，与之配套的供热设施及全系统的调节控制、运行管理和供热收费改革是实现建筑节能的关键措施。换句话说，就是要想实现建筑节能，供热系统是供热的基本保证，即从热源、管网，直到用户，必须从设计、施工及运行管理等方面全面考虑。所谓节能建筑不节能，就是因为供热系统调控管理与之不同步。
4.5.2供热系统量化管理
供热系统在运行过程中，如何实现按需供热，并使热量按需分配，对供热系统实行监测控制至关重要。对于集中供热系统来说，不但用户需要分户计量，热源的热量计量是必不可少的。通过热源的监测计量仪器，随时对热源的设备、系统的运行情况（热负荷、循环水量、累计供热量、供回水温度、室内外温度等）进行监测、调节、控制，以便使供热系统实行量化管理。对于安装热分配表的楼栋，热量的分摊是必要的。
4.5.3实施热计量和按热耗收费需要全社会的支持
为了推行热计量和基于热耗收费，还需要许多技术和制度体制上的支持，如中介服务行业的发展、设备测试和检测机构的建设等。但在初始阶段，由于是学习和能力建设阶段，国家的政策应给不同的热计量方式留有发展空间，让用户、供热公司和市场来选择适合当地的热计量方式并接受热费分摊计算方法。
5、总结
综上所述，在我国推行建筑节能、实行热计量和基于热耗收费的任务是在开始阶段使热商品化，然后促进终端用户节能，长远的目标是在所有集中供热系统推行分户计量。实现这些目标，政府主管部门起着非常重要的作用，还需要建立坚实的制度体制，以利于建筑节能市场的可持续发展。
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