暖通领域PPP模式渐入佳境

近年来，我国城市建设取得了令人瞩目的成就，极大地推进了社会、经济的发展。但是，城市在建设过程中也碰到了很多困难，资金缺口过大是制约城市发展的“拦路虎”。日前，国家发改委、财政部和地方大部分省份均出台利好政策，在城市基础设施建设等领域推动PPP模式，扩大融资渠道、调动社会资本的积极性。供热工程作为市政工程的主要组成部分，是一项重要的基础设施建设工程。本期专题内容，我们将讨论暖通领域PPP模式的发展途径，以拓展产业发展之路。 在国家和地方政府的高度重视和大力推动下，目前PPP模式已经广泛应用于市政及公共建筑项目建设，逐渐成为城市建设中不可或缺的“新宠”。当前，PPP模式在供热工程领域已有所突破，对拓宽暖通行业发展具有积极的借鉴意义。 PPP解决城市供热难题 记者获悉，2015年7月30日，江苏省财政厅网站发布《关于公布2015年度政府和社会资本合作（PPP）入库项目的通知》，向社会公布了江苏省2015年PPP入库项目，共计186个，总投资3435.48亿元。其中位列第一的“南京市浦口新城核心区江水源热泵区域供冷供热系统项目”，引起了业界的广泛关注。 据了解，浦口新城核心区江水源热泵供冷供热DHC系统项目，服务区域为浦口新城核心区部分区域，总面积约3.55平方公里。该项目合作模式是南京市浦口新城开发建设有限公司与社会资本采取共同出资的方式成立项目公司（即PPP模式），实现双方对项目设计、建设、融资、运营等全寿命周期管理。 何为PPP模式？PPP即PublicPrivatePartnership的缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。该模式于20世纪90年代从英国兴起，目前已在全球范围内被广泛接受和应用。 我国供暖领域的首个PPP项目是黑龙江省佳木斯市城市集中供热项目。2007年，运行23年的国企佳木斯市热力公司走到了濒临破产的边缘。管网老化影响供热、人员繁冗工资拖欠，企业年年亏损，政府每年2000万元的补贴已不堪重负。 为破解难题，2007年，佳木斯市政府与法国供热企业达尔凯供热公司签署了城市供暖特许经营协议，这是我国第一个在城市供热领域实行PPP的中外企业合作项目，并于2008年获得亚洲开发银行两亿美元贷款。 实行PPP模式后，政府供暖季不再投入一分钱，但经营企业还能赚到钱，关键原因在于政府出让的供热特许经营权，达尔凯获得了佳木斯市政府授予期限达25年的“城市供热经营许可证”，供热面积覆盖半个城市，这意味着城市供热费成为企业收入的稳定保障。 从2007年到2015年，佳木斯供热项目实施已有八年，投资改造的效果正逐渐呈现。据达尔凯供热公司总经理杜鹏介绍，从目前来看，经过八年的运营管理，达尔凯在当地的运作是成功。公司不但弥补了以往年度亏损，还为投资方进行了分红利。 “八年来，达尔凯将原直供系统改造为间接供热系统，提高了热能输送能力，并保证了热网运行的安全稳定。”杜鹏告诉记者，经过改造增加了供热面积，从当年的570万平方米发展到目前的1，130万平方米；新建308座无人值守供热站，缩短了供热半径，提高了供热效果；热网全部采用SCADA自动控制，企业全面采用ERP信息集成化管理，企业正步入现代化管理之路。 项目改造初期，拆除了原来许多居民区因供热不足自建的小锅炉。凭借大力并网小锅炉房，发展集中供热，在节能减排上取得了巨大社会效益。“2009年在丹麦哥本哈根召开的全球区域能源峰会上，佳木斯供热项目获得国际能源总署（IEA）颁发的‘区域能源气候贡献奖’，是亚洲唯一获奖城市，该奖也是我国首个集中供热领域国际性奖项。”杜鹏说。 国内供热企业多数为国有企业，且运作情况不一。在这种情况下，杜鹏认为，“要充分利用国企的人力资源来开展PPP项目运作，这样不但可以发挥国企多年培养的业务素质，还可以通过转变经营机制更好地利用国家的政策支持，更有利地向节能专家型企业转变，使企业长久、可持续地发展下去。” PPP模式不仅解决了政府在民生问题上的经营难题，给居民带来温暖的同时，也有效改善了环境质量。在业内人士看来，PPP不仅是一种融资手段，更重要的是一种理念和思路的转变，最终实现的将是政府、企业、社会的共赢。

政府加速PPP模式推广 本刊记者梳理财政部网站和近期公开信息发现，目前，PPP模式的试点正在多地迅速推进：江苏、河北、四川、重庆、黑龙江、吉林、大连、湖南、宁夏、河南、浙江、广东等多个省区市正在着手PPP项目试点，并且个别省份已对外公布了多个试点PPP项目案例。 今年2月12日，浙江省财政厅公布了该省首批20个试点项目名单，投资规模总计1176亿元；3月3日，江西省公布2015年第一批总投资1065.17亿元的80个PPP项目；4月8日，郑州市宣布了首批32个政府与社会资本合作项目，总投资1126.3亿元；5月12日，河北省首批政府和社会资本合作重点项目推介会上，推出了32个PPP项目，投资总额达1330亿元......可以看出，各地的PPP项目正在有力的推进中。 各地PPP项目加速推广的背后与国家的支持政策是分不开的。去年年底，国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作（PPP）提出具体要求。 2015年4月18日，国家发展改革委印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，要求各地发展改革部门尽快搭建信息平台，及时做好PPP项目的推介工作。发改委以各地已公布的项目为基础，经认真审核后建立了PPP项目库，集中向社会公开推介。此次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。 “开展基础设施和公用事业的特许经营，是一项重要的改革和制度创新，有利于扩大民间投资，激发社会活力，增加公共产品和服务供给。”发改委秘书长李朴民说。他直言，政策性、开发性金融机构可给予特许经营项目差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。这对于有意参与“基础设施和公用事业”的民营资本来说是一大利好。 针对各地普遍反映的推进PPP项目缺少操作经验、缺乏案例指导等问题，国家发展改革委近日选取了13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例，并在其官网发布。其中，“酒泉市城区热电联产集中供热项目”为此次发布的示范项目之一。 资料显示，“酒泉市城区热电联产集中供热项目”于2009年启动，于2014-2015供暖季开始前完成，总投资约4.4亿元。该项目以国电酒泉热电厂两台330兆瓦发电机组作为供热主热源；项目敷设城区一级管网总长度70.48公里，新建中继泵站及调度中心1座，新建换热站9座，改建换热站34座。截至2014-2015年度供热期，本项目已基本达到了设计的888万平方米的供热面积。 据介绍，该项目采用BOT方式建设运营。资金方面由酒泉市政府负责筹措资金2.5亿元，从2012年起三年内全部归集到位，2012年6月底前到位8333万元，2013年4月底前到位8333万元，2014年4月底前到位8333万元，其余1.9亿元资金由国电电力发展股份有限公司投资；2012年度工程启动资金1亿元，由酒泉市政府担保，国电电力酒泉热力有限公司通过银行分期分批贷款解决。PPP模式在酒泉市热电联产集中供热项目建设中得到了较好的应用，并取得了预期的效果。 PPP示范项目实施是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。其实在去年年底，财政部下发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，就公布了“渭南市主城区城市集中供热项目”等30个PPP示范项目名单，总投资规模约1800亿元。 渭南市主城区城市集中供热项目位于渭南市中心区，总投资约为15亿元。渭南市热力集团公司与社会资本采取共同出资的方式成立项目公司，实现双方对项目设计、建设、融资、运营等全寿命周期管理。该PPP示范项目实施不仅可以提高城市供暖质量、改善群众生活，而且对于我国城镇基础设施领域积极规范的推进PPP项目具有重要的现实意义。 为进一步贯彻落实好国家政策，从今年5月下旬到6月中旬，国务院部署开展了对重大政策措施落实情况的第二次大督查。根据督查情况，国务院办公厅近日下发《关于对全国第二次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报》。在通报表扬的地方工作典型经验做法中，其中有两项涉及PPP模式的探索和推广。 警惕PPP模式潜在问题 当前，从中央到地方各级政府都在积极开展PPP模式，PPP培训班、PPP试点项目等在各地不断涌现。但狂欢之余，仍需居安思危。目前来看，PPP模式存在着潜在问题，我们需要关注。 其一，财政部和住建部目前均出台了推广PPP模式的政策，但尚未有国家层面的法律法规出台。国家层面在智慧城市建设相关政策中，也仅是鼓励各地政府积极开展与社会资本广泛合作，但对具体的合作推进机制、监管模式、评估机制等还没有明确规定。 其二，PPP模式强调政府与企业的利益共享和风险分担，但有些地方政府为了吸引大量社会资本注入，往往会过高地估计项目投资回报率，导致项目建成后，政府难以履行合同义务，产生信用风险。 其三，一些公共服务类项目前期需要巨额资金投入，但是其经济和社会效益需要在较长时期内才能显现出来。同时此类项目受国家政策、民众意愿等因素影响较大，项目建成后收益不确定性大，无法保障实现可持续盈利。 对于PPP政策制度尚待完善问题，北京中建政研信息咨询中心主任兼PPP专家委员会主任梁舰指出，发改委和财政部政策存在差异。发改委意见是泛基础设施，财政部意见是只要有政府参与的就可以做PPP。另一方面地方政府债务规模“激增”，积极地筹备PPP示范项目更多的是考虑是解决地方债务问题，将PPP模式当成一个融资手段。 面对PPP模式快速升温的态势，有专业人士提醒，不要把PPP当成解决地方政府债务问题的万能药，要保持理性，不能操之过急、一哄而上。不是什么项目都推PPP，哪些项目适合开展PPP模式，哪些不适合，如何发展，这都需要有一个清晰的思路。 据了解，PPP项目有长达10~30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。因此除了融资能力、项目策划能力、风险管控能力等，还要求社会资本方有强大的运营能力。运营能力不足会对整个项目收益产生致命影响。 对此，梁舰指出，在目前情况下，要求单个社会资本同时具备以上三种能力显然不现实。因此，具有投资能力而运营能力不足的社会资本可与运营能力强、资本实力弱的社会资本组成利益联合体来运营项目，或者由中标社会资本委托第三方来进行运营。这样一方面可以保证项目顺利运营，另一方面可以起到技术扩散的效应，提升社会整体的技术水平。 业内人士表示，今年是PPP真正意义上的“元年”，尽管其全面推广的方法和方式还在摸索之中，但对于政府监管角色转变、政府职能转变将起到促进作用，对于政府放松规制、提高社会公共产品供给、还权给市场、提升市场配置资源效率意义重大。 链接

■PPP有哪些具体模式 PPP以授予特许经营权为特征，合同期限一般为20-30年。主要包括BOT、BOO、TOT、ROT等模式。 BOT是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。 BOO是由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。 TOT是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。 ROT是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。 ■各方观点 北京科技大学经济管理学院教授赵晓：现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。 全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康：PPP更是一种管理模式，融资只是PPP的目的之一，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多还利用了民营部门的生产与管理技术；其次，融资更多是考虑将自己的风险最小化。 全国人大代表、长江证券股份有限公司董事长杨泽柱：首先，要改变传统的投融资观念，现在政府总是习惯性地想找银行，不愿意找市场，政府首先要有市场意识，多尝试直接融资和PPP模式； 第二，要有好的项目来吸引社会资本试水，发改委或有关部门要筛选一批好的项目，先用PPP模式做起来，有了样本，更多的企业就有信心了；第三，在PPP模式中，政府要有一定的投入，不能把投资和风险全丢给社会资本，还要合理确定补偿额度，让投资者有收益保障；第四，政府同社会资本商定的收购价格在订合同时就应明确，总之，一开始政府要有引导，要给市场信心。 全国人大代表、武汉市市长万勇：城市融资创新没有终点。除了现有的融资方式及PPP模式之外，我们还考虑利用政府的投融资平台和金融机构共同设立城市建设发展基金，增加政府的投融资渠道，提高融资能力。这是一个实质性的风险共担、成果共享的经济合作模式，基金规模应该在百亿量级。 人大代表、中信集团建筑设计研究总院董事长郭粤梅：政府和社会资本要追求双赢的目标。现在一些政府与社会资本的合作项目中，部分企业选择项目不是谋求合理利润，而是追求高收益指标，在高利润诱惑下，可以不充分论证就贸然进入。此外，项目建好运营后，政府负担不了大的支出或不愿支付超合理利润的支出，项目收益就难以保证，造成政府与企业“双输”。尽管发改委、财政部分别公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，但一些具体的操作细节仍存在缺乏法定依据的问题，“法无授权不可为”，下一步还需要有具体的法律依据来保障。